Kunne Norge stoppet krigen på Sri Lanka?
Kilder i evalueringen
Evalueringsteamet har hatt full tilgang til Utenriksdepartementets og Norads arkiver, og til alle personer fra norsk side som har vært involvert i fredsprosessen.
Dessverre fikk ikke teamet full tilgang til alle nøkkelpersoner på Sri Lanka. Mange av de mest sentrale lederne i LTTE er enten døde eller i fengsel. Teamet fikk heller ikke intervjue srilankiske myndigheter. For å kompensere for bortfallet av disse primærkildene, har temaet brukt ulike sekundære kilder, som media, forskning (også sin egen), og upubliserte rapporter.
Videre er internasjonale og nasjonale aktører, eksperter og observatører blitt intervjuet.
Følg lanseringen direkte på regjeringens nettside klokken 12.00
Sørbø har ledet arbeidet med den første evalueringsrapporten av den norske fredsinnsatsen på Sri Lanka. Evalueringen er blitt gjennomført av CMI i Bergen og School of Oriental and African Studies (SOAS) i London, og tar for seg den norske fredsinnsatsen i Sri Lanka i perioden fra 1997 til 2009.
Oppdraget – gitt av Evalueringsavdeling i Norad – har vært å tolke og diskutere valg Norge gjorde som tilrettelegger i fredsprosessen på bakgrunn av tilgjengelig informasjon og kunnskap (se faktaboks).
Flere forhold hindret fredelig løsning
Ifølge evalueringen er det mange forhold som hindret en fredelig løsning på konfliktene i Sri Lanka, og Norge ene og alene kan ikke holdes ansvarlig for at fredsforhandlingene slo feil.
- Det var manglende kompromissvilje på begge sider, spesielle trekk ved landets politiske kultur og en rekke uforutsigbare hendelser som ødela fredsprosessen, sier Sørbø.
Ifølge evalueringsrapporten var det et stort gap mellom hva srilankiske myndigheter kunne tolerere, og hva LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam) krevde. Endringer i det internasjonale klima (bl.a. krigen mot terror) spilte også inn fordi den gjorde det vanskelig for de fleste vestlige land å forholde seg til LTTE.
Evaluering og Norad
Evalueringsavdelingen har ansvaret for å planlegge og gjennomføre uavhengige evalueringer av aktiviteter finansiert over det norske utviklingsbudsjettet. Avdelingen er lokalisert i Norad. Evalueringsarbeidet er regulert gjennom en egen instruks for evaluering av norsk utviklingssamarbeid.
Evalueringer utføres av uavhengige fagfolk, og er systematiske og objektive vurderinger av planlagte, pågående eller avsluttede program eller policytiltak, dets utforming, gjennomføring og resultat.
Les mer: Hva er evaluering?
Fravær av strategisk «veikart»
At LTTE ble splittet og i tillegg mistet internasjonal støtte, endret den militære maktbalansen i srilankiske myndigheters favør. At den nye srilankiske regjeringen (fra 2005) klarte å mobilisere støtte fra Kina og andre asiatiske land, var med på å gi regjeringen muligheten til å søke en endelig løsning på konflikten militært.
Ifølge evalueringsrapporten var ikke Norge som mekler i posisjon til å bekjempe eller endre disse faktorene. I fraværet av et strategisk «veikart» eller et robust nettverk av internasjonale aktører, mislyktes fredsprosessen i å låse partene til innrømmelser og forpliktelser.
Til en viss grad kan dette ifølge rapporten tilskrives begrensningene i den norske modellen, som gav begge parter rom til å unngå politiske kjernespørsmål, samtidig som de kunne fortsette å forfølge uforenelige mål.
Fremskritt førte ikke til forandring
Flere norske bidrag i fredsprosessen anerkjennes i evalueringen. Dette gjelder særlig våpenhvileavtalen (februar 2002), Oslo-kommunikeet (desember 2002), hvor partene ble enige om å prøve ut en føderal løsning, og anstrengelsene for å bringe partene sammen igjen etter tsunamien i 2004.
Men ifølge evalueringen gjorde disse fremskrittene lite for å endre de underliggende strukturene i landet, og de var også i konflikt med de overnevnte endrede forholdene både nasjonalt og internasjonalt.
- Brikke i politisk spill
Evalueringen fremholder at Norge som tilrettelegger burde gjort større anstrengelser for ikke å bli brukt som en brikke i et politisk spill. For eksempel burde Norge stilt klarere betingelser knyttet til sitt mandat, som mulighet til dialog med alle relevante parter, og frihet til å gå ut i media.
- Norge ble fanget av en noe passiv tilretteleggerrolle og burde ha satt klarere rammer og forutsetninger for sitt engasjement fra begynnelsen. Norge burde også sett betydningen av en mer inkluderende fredsprosess, særlig da til og med Sri Lankas president i en periode var satt på sidelinjen, sier Sørbø.
Ifølge evalueringsrapporten burde Norge trukket seg fra prosessen allerede i 2006 da samtaler i Genève feilet.
- Norge burde ha trukket seg fra en ikke-eksisterende fredsprosess da krigen begynte igjen i 2006, også fordi Norge ble brukt som brikke i et politisk spill, ifølge Sørbø.
Istedenfor mistet Norge først rollen etter at srilankiske myndigheter hadde nedkjempet LTTE i mai 2009.
Mange roller for Norge
Norge spilte flere roller i Sri Lanka, hvorav ikke alle var like lette å forene. Norge hadde rollen som fredsdiplomat og mekler, overvåker av våpenhvileavtalen, humanitær aktør og bistandsaktør. Erfaring fra den norske innsatsen i Sri Lanka er at når flere roller kombineres, er det behov for å utforme et mer robust strategisk rammeverk som bidrar til å styrke synergieffekter og komplementaritet mellom de ulike rollene.
Mer generelt stiller evalueringen spørsmål ved om de norske meklerne hadde tilstrekkelig kunnskap, ressurser og gode nok nettverk til å håndtere den kompleksiteten som fulgte av de ulike rollene Norge hadde i fredsprosessen, og om det ble gjort nok for å unngå en situasjon der man isolerte seg fra andre internasjonale aktører.
- Krevende arbeid
Arbeidet med evalueringen, har ifølge Sørbø vært krevende, men også veldig interessant.
- Det største problemet var at Sri Lankas regjering ikke ville snakke med oss og nektet oss visum. Vi har prøvd å kompensere på ulike måter, men det betyr nok at de mest kritiske røstene til Norges rolle på Sri Lanka er underrepresentert i studien.
Sørbø tror evalueringsrapporten vil bli godt mottatt av personer som har fulgt utviklingen i Sri Lanka og er interessert i norsk fredsmegling fordi den gir mye informasjon, mange refleksjoner og nye analyser. Rapporten prøver også å trekke mer generelle lærdommer som Sørbø håper blir forfulgt av andre.
- Vi prøver å være rettferdige i vår kritikk av norske meglere som la ned en stor innsats, og håper at vi får en konstruktiv debatt her hjemme uten at noen legger seg i skyttergraver. I Sri Lanka vil nok rapporten bli brukt til diverse angrep, på Norge og sikkert også på oss forfattere, men jeg vet det er mange der også som vil lese den med åpne øyne og stor interesse.
- Unik sjanse til å lære
Evalueringen som foreligger er trolig en av de første større uavhengige evalueringene av en fredsinnsats med en statlig tredjepart som tilrettelegger, forteller avdelingsdirektør Marie Gaarder i Evalueringsavdelingen, som har ansvar for å gjennomføre uavhengige evalueringer av aktiviteter finansiert over det norske utviklingsbudsjettet.
- Norge spiller ofte rollen som fredsmekler. Dette er en unik sjanse til å lære noe om hvilke faktorer som sannsynliggjør ønskede utfall.
Heller ikke Gaarder legger skjul på at det er flere aspekter ved denne evalueringen som gjør den komplisert.
- For det første gjør nærhet i tid at vi ikke har alle svarene ennå – historien holder fortsatt på å skrives. Videre har flere av primærkildene ikke kunnet la seg intervjue, og det har derfor vært en utfordring for teamet å fremstille et objektivt og balansert syn på hva som har skjedd og hvorfor, sier hun.