Effektiv norsk modell for institusjonsutvikling

Mottakeransvar, fleksibilitet og tilpasningsevne, og langvarig forpliktende samarbeid – gjerne over mer enn ti år – trekkes fram som oppskrift på suksess for norsk støtte til offentlige institusjoner i utviklingsland. Det viser en ny evaluering som evalueringsavdelingen i Norad har bestilt.

• Se hele rapporten: Evaluation of Norwegian support to capacity development

- Langvarig samarbeid og fleksibilitet i gjennomføringen har lenge vært regnet for særtrekk ved norsk bistand, og man kan dermed si at den «norske» modellen har vært velegnet for dette formålet, sier fagdirektør Øyvind Eggen i evalueringsavdelingen.

Støtte til institusjonsutvikling i offentlig sektor skjer ofte gjennom rådgivning, opplæring for ansatte, eller utstyr og infrastruktur. I bistandsarbeidet omtales dette ofte som kapasitetsbygging eller kapasitetsutvikling.

Evalueringen ble igangsatt på bakgrunn av at mange bistandstiltak har dette som et hovedmål eller som en viktig komponent, men lite systematisk arbeid har blitt gjort for å vurdere hvor effektivt slik bistand er.

19 tiltak under lupen

Evalueringsteamet har undersøkt 19 norske tiltak for å styrke kapasitet i offentlig sektor. Tiltakene dekker mange ulike sektorer i ni land, og de fleste har pågått over mange år. Det gjelder for eksempel støtte til utvikling av nasjonal statistikk, forskning og høyere utdanning, energi og fiskeriforvaltning.

I 15 av de 19 tiltakene kunne evalueringsteamet identifisere forbedringer i institusjonenes kapasitet, og i 14 tilfeller mener teamet at den norske støtten er litt av forklaringen på disse forbedringene.

I mange tilfeller skjer støtten gjennom samarbeid mellom institusjoner som har sammenlignbare oppgaver i Norge og mottakerlandet, gjerne offentlige institusjoner eller forskningsmiljøer. Dette kalles «twinning» og er en typisk norsk modell for støtte til institusjonsutvikling.

Evalueringsrapporten viser til at erfaringene med «twinning» i mange tilfeller har vært gode.

Langvarig samarbeid og fleksibilitet

Evalueringen har tatt for seg alle de tilfellene der støtte til institusjonsutvikling synes å ha vært vellykket, og ser på hvilke faktorer som kan forklare dette. Og her finner evalueringsteamet at resultatene synes å være best i de tilfellene der mottakerinstitusjonen på den ene siden opplever «eierskap» til prosessen og har stor innflytelse på virksomheten, mens giver på andre siden er fleksibel og tilpasningsdyktig og samarbeidet er av langsiktig karakter på over minst ti år.

Blant andre suksesskriterier som trekkes frem i rapporten er at det er interesse i mottakerinstitusjonen og nasjonale myndigheter for de norske bidragene. Videre må samarbeidspartnerne ha noenlunde like visjoner. 

Det er dessuten viktig at mottakerinstitusjonene har kapasitet til å bruke den nødvendige tid og ressurser til å gå gjennom krevende prosesser, noe som ofte ikke er tilfellet når offentlige institusjoner og samarbeidspartnere er svake og/eller underfinansierte.

- God form for bistand

- Utvalget av tiltak er ikke tilstrekkelig representativt til at vi kan konkludere generelt om norsk støtte til institusjonsutvikling har vært god bruk av penger. Men evalueringen dekker et rimelig bredt spekter og forteller at under visse forutsetninger er dette er en form for bistand som kan gi gode effekter, sier Eggen.

Han minner om at rapporten også peker på at når disse forutsetningene ikke er tilstede, bør Norge ikke engasjere seg i kapasitetsutvikling.

I tillegg sier rapporten at norsk støtte til kapasitetsutvikling bør avgrenses til områder der Norge har spesiell kompetanse, og trekker fram statistikk og oljeforvaltning som eksempler der Norge er spesielt langt framme.

Samarbeid med norske institusjoner kommer godt ut av evalueringen. Men rapporten stiller viktige spørsmål rundt at mottakerinstitusjonen ofte ikke kan velge mellom flere forskjellige partnere, sier Eggen og utdyper:

- De norske partnerne er ikke alltid best match, og i noen tilfeller virker det som om de norske partnernes analyser og egeninteresser har hatt for stor betydning, i tillegg til at samarbeidet framstår som svært dyrt, forteller Eggen.

Bedre faglig oppfølging

Flere av rapportens anbefalinger handler om bedre faglig oppfølging på norsk side, som på noen områder vurderes som utilstrekkelig.

- Rapporten peker på en del svakheter ved planlegging og utforming av programmene, blant annet når det gjelder gode analyser i tidlige faser, samt en eksplisitt, nedskrevet forklaring av hva man skal oppnå og hvordan man tror dette best kan oppnås for å sikre at alle involverte har noenlunde lik forståelse, sier Eggen.

- Det har også vært enkelte svakheter i den faglige støtten fra norsk side, og tilfeller der råd fra Norad ikke har blitt tatt hensyn til.

Rapporten foreslår at det etableres et faglig knutepunkt for faglig støtte og kvalitetssikring i norsk bistandsforvaltning. I dag faller dette ansvaret litt mellom ambassadene, Utenriksdepartementet og Norad.

Videre anbefaler rapporten at det gjøres mer systematiske vurderinger av alternativer før man konkluderer på støtte til institusjonsutvikling, blant annet for å vurdere om man skal knytte bistanden opp mot norske institusjoner.

Ved institusjonssamarbeid foreslås det å legge mer vekt på grundig vurdering av de norske samarbeidsinstitusjonenes kapasitet, og vurderinger av hvilken institusjon som er best egnet til å bidra. Videre anbefaler rapporten at institusjonene som tar del i slikt samarbeid må forplikte seg på å følge noen grunnleggende retningslinjer.

Anbefaling fra evalueringsavdelingen

- Evalueringsavdelingen er enig i rapportens konklusjoner og de viktigste anbefalingene. I anbefalingene som vi oversender til Utenriksdepartementet, vil vi i evalueringsavdelingen i Norad vektlegge behovet for styrket kvalitetssikring både i norsk bistandsforvaltning og i samarbeidsinstitusjonene, sier Eggen.

Evalueringen er en del av et samarbeid med den danske og svenske bistandsforvaltningen, som har bestilt tilsvarende evalueringer av deres bistand til institusjonsutvikling. En samlerapport for disse tre evalueringene er under arbeid og vil presenteres på nyåret.