Norads resultatrapport 2012: Bistand til naturressursforvaltning
Norges velstand er i stor grad et resultat av god forvaltning av naturressurser: Kunnskapsbasert havressursforvaltning, vannkraft som grunnlag for industri- og velstandsutvikling, og etter hvert en internasjonalt konkurransedyktig olje- og gassindustri. Pågangen er stor fra mange land når det gjelder rådgivning og bistand innen naturressursforvaltning.
I årets rapport om resultater av norsk bistand, er temaet forvaltning av naturens ressurser i et utviklingsperspektiv. Rapporten beskriver tilnærminger til utvinning og vern av naturressurser, og gir eksempler på resultater av ulike tilnærminger: Fra utvinning av ressursene for å fremme økonomisk utvikling, til dagens klima- og skogsatsing som kombinerer behovet for å redusere globale klimagassutslipp med fattigdomsperspektivet.
Norad er 50 år i år. Det er samtidig 60 år siden det første statlige norskfinansierte bistandsprosjektet startet opp i Kerala i India. Det er derfor naturlig at årets rapport også tar noen historiske tilbakeblikk innen samme tema.
Innledning
Elementer i god naturressursforvaltning:
- Prinsipp om at ressursene skal forvaltes i tråd med befolkningens interesser
- Rettssikkerhet, inkludert upartiskhet og forutsigbarhet i forvaltningen
- Relevante og dekkende lover og forskrifter
- Regulerende myndigheter med tilstrekkelig kapasitet
- Åpenhet om forvaltningsprosesser og inntekter
- Kanaler for dialog og medbestemmelse
Utnyttelse av naturressurser er en viktig årsak til den betydelige veksten som blant annet afrikanske land har opplevd de siste årene. Seks av verdens ti raskest voksende økonomier ligger i Afrika, og veksten skyldes for mange av disse landene eksport av naturressurser som olje, gass og mineraler.1 Det er ingen automatikk i at utnyttelse av naturressursene fører til en forbedret levestandard for befolkningen som helhet. Mye avhenger av hvordan ressursene forvaltes og hvordan inntektene fordeles. I land som er rike på olje, gass og mineraler, har svak statsforvaltning og dårlig styresett ofte ført til økt ulikhet, arbeidsledighet, miljøødeleggelser, og i ytterste konsekvens væpnede konflikter. Ressurser som kan skape store inntekter, skaper ikke nødvendigvis mange arbeidsplasser. Inntektene må derfor investeres i andre sektorer i landet for å skape utvikling for alle. Når et lands økonomi er svært avhengig av én råvare, blir økonomien sårbar for svingninger i råvarepriser.
Botswana regnes som ett av få afrikanske land som hittil har klart å bruke sine rike naturressurser til fordel for befolkningen. I østafrikanske land som Mosambik og Tanzania har det den siste tiden blitt gjort store gassfunn som gir disse landene en viktig fremtidig inntektskilde. God forvaltning av ressursene vil være avgjørende for at befolkningen kan ta steget ut av fattigdom.
Det finnes også en rekke land som er rike på fornybare naturressurser som jordbruksarealer, fisk, skog eller vannreserver, uten at ressursrikdommen har resultert i bred nasjonal økonomisk utvikling. Særlig i Afrika er det stort potensial for å utvikle jordbruket. Dette er en av de sektorene som også er viktigst for matsikkerhet og sysselsetting i utviklingsland. 75 prosent av verdens fattige lever på landsbygda, og 65 til 80 prosent av mennesker i utviklingsland lever av jordbruk. Vekst i jord-bruksnæringen vil derfor ha direkte effekt for mange mennesker. Det samme gjelder for fiske: 95 prosent av verdens befolkning som livnærer seg av fiske bor i utviklingsland.
Det er det store potensialet for inntektsgenerering og fattigdomsreduksjon som ligger i naturressurser, som har gjort dette til en sentral del av norsk bistand i 60 år.
Norske erfaringer med naturressursforvaltning
Norsk økonomisk utvikling er i stor utstrekning bygget på naturressurser, spesielt vannkraft og petroleum, men også fisk og gruvedrift har spilt viktige roller. Forvaltning av naturressurser gjennom mer enn 120 år har vært en vesentlig faktor i Norges utvikling fra å være et fattig land bygget rundt primærnæringer, til å bli et av verdens rikeste land.
Norges erfaringer må ses i lys av en rekke historiske forutsetninger som i liten grad er til stede i utviklingsland i dag. Erfaringene
kan ikke overføres direkte. Da den internasjonale oljeindustrien viste interesse for den norske kontinentalsokkelen, var Norge allerede industrialisert. Befolkningen var godt utdannet, det fantes høy forskningskompetanse, arbeidsstyrken var velkvalifisert og det fantes en entreprenørtradisjon. Mange var i arbeid, landet var politisk stabilt, med et demokrati som hadde utviklet seg over mer enn 150 år. Dette gjorde at forventningene til velstandsvekst etter oljefunnene ikke ble uhåndterlige for staten. Det var god kapasitet i offentlige institusjoner. Statens viktigste inntektskilde var skattlegging, og det var statens ansvar å omfordele inntektene.
Åpenhet om statens inntekter var en del av demokratiet. Den norske stat har hatt eierrettighetene til oljeressurser til havs. Det var innenfor denne rammen at lovverk og regulering for norsk oljeforvaltning ble utviklet. Oljeforvaltningen har siden 1969 da Ekofiskfeltet ble oppdaget, videreutviklet seg for eksempel innen sikkerhet og miljø.
I de fleste utviklingsland kan få av disse forutsetningene tas for gitt, og de globale rammevilkårene har endret seg siden de norske oljefeltene ble oppdaget. Det stiller krav til at de norske erfaringene må relateres til de utfordringene hvert enkelt land møter i dag. Denne tilnærmingen ligger i kjernen av norsk bistand til forvaltning av olje og gass, og på andre områder som skatt, fiske og vannkraft. I de senere årene har samarbeidsland uttrykt en økende interesse for hvordan naturressurser kan bidra til en ønsket sosial og økonomisk utvikling. Målet er både å utnytte de mulighetene som naturressurser representerer, og samtidig motvirke mulige negative følger av at et land er avhengig av én eller noen få store naturressurser.
Norsk bistand tilknyttet utnyttelse av naturressurser har historisk balansert mellom en vektlegging av økonomisk utvikling på den ene siden og miljø på den andre. I den tidlige fasen av norsk bistand var perspektivet nesten utelukkende knyttet til økonomisk vekst. Nå er det en større balanse mellom de to hensynene, samtidig som spørsmål knyttet til klima har fått mer oppmerksomhet.
At Norge understreker forhold knyttet til både vekst og vern er en refleksjon av våre egne nasjonale erfaringer. Norge har hatt en rekke konfliktfylte debatter og avveininger når det gjelder ivaretakelse av miljø- og sosiale hensyn ved store utbygginger innen petroleum og vannkraft. En erfaring Norge tar med seg i dialog med samarbeidspartnerne er at diskusjonene rundt reelle og vanskelige dilemmaer har blitt håndtert på en åpen og inkluderende måte med sterkt engasjement fra både sivilt samfunn, berørte lokalsamfunn, næringsinteresser, og opposisjonen på Stortinget.
Utviklingsutfordringen
Store deler av jordas befolkning har hatt en betydelig velstandsøkning de siste tiårene. Fra 1990 til 2008 ble verdenshandelen firedoblet. Samtidig ble handelen mellom utviklingsland tidoblet. Velstandsøkningen har en bakside: Fremgangen er ujevnt fordelt, og menneskeskapte klimaendringer truer med å øke jordens gjennomsnittstemperatur så mye at det vil endre økosystemene fundamentalt.
Dette vil ramme de fattigste landene hardest.
Afrika sør for Sahara og Sør-Asia kommer ikke til å nå tusenårsmålet om halvering av ekstrem fattigdom og sult innen 2015, selv om utviklingslandene sett under ett allerede har nådd målet. Omkring én milliard mennesker har ikke tilgang til nok mat, og sultproblemet vil øke med økt befolkningspress i allerede fattige områder. I tillegg til løsninger som skaper vekst for land, trengs også løsninger for å gi de fattigste i disse landene muligheter til inntekter og matsikkerhet.Det er et paradoks at land med store forekomster av verdifulle, ikke-fornybare naturressurser ofte har hatt dårligere økonomisk og sosial utvikling enn land med færre slike ressurser.2 Ofte forsvinner verdiene ut av landet uten at de kommer befolkningen til gode. Et eksempel er Zambia der kobbereksporten sto for nesten 20 prosent av landets brutto nasjonalprodukt mellom 1998 og 2007, mens skatteinntektene fra kobber bare utgjorde 1,6 prosent av landets totale skatteinntekter.
I primærnæringene fiske og landbruk er produktivitetsvekst en hovedutfordring. Overforbruk som utarmer det lokale ressursgrunnlaget et vanlig problem. Fiskere og småbrukere som hovedsakelig bruker sine produkter til eget forbruk rammes hardest av miljøforringelse, siden de er mest direkte avhengige av lokalt tilgjengelige naturressurser. Det samme gjelder de 350 millioner fattige som lever av skogressurser.
Det er ikke slik at en økning i landbruksproduksjonen først og fremst kan eller bør skje gjennom å dyrke mer land. FNs organisasjon for ernæring og landbruk, FAO, sier at 80 prosent av økningen i verdens matvareproduksjon fremover må skje gjennom å øke produktiviteten på eksisterende landområder. Dette er fordi 45 prosent av det arealet som ikke er utnyttet til landbruk på verdensbasis, er dekket av skog. Å hogge denne ville innebære store klimagassutslipp og miljø-ødeleggelser. Ytterligere tolv prosent av potensielle landbruksområder er vernede naturområder. Å dyrke jorda der ville true det biologiske mangfoldet, inkludert truede dyre- og plantearter. Økningen i landbruket må derfor skje gjennom mer effektive landbruksmetoder, mer vanning samt metoder som ikke ødelegger jordas næringsinnhold eller fører til erosjon eller tørke. Barrierer for produktivitetsvekst er ofte uklare eller urettferdige eiendomsforhold, og mangel på innsatsfaktorer og markedstilgang.
Elektrisitet har vært en drivkraft i de vestlige landenes utvikling, og er det for utviklingen i fattige land i dag. Strøm er viktig for industri, næringsutvikling, skoler og helsetjenester. Det er lite sannsynlig at verden vil klare å utrydde fattigdommen uten å sikre universell tilgang til strøm. Én av fem mennesker i verden lever i dag uten tilgang på elektrisitet. Bruk av ved og annen biomasse som brensel til matlaging kan ha negative konsekvenser både for mennesker og miljø: innendørs luftforurensing gir luftveissykdommer og tidlig død for inntil to millioner mennesker hvert år, for det meste kvinner og barn. Vedhogsten kan lede til avskoging og skogforringelse. Skal den globale klimautfordringen løses og klimamålene nås, må veksten i etterspørselen etter energi fra utviklingsland og mellominntektsland i økende grad bli møtt med fornybar energi og energieffektivisering. Problemet er først og fremst knyttet til mellominntektsland som India og Kina.
Bare sju prosent av Afrikas vannkraftpotensial er bygget ut. Dette gir store muligheter, men det er også utfordringer knyttet til utviklingen av dette potensialet: Å tiltrekke kapital, finne kostnadseffektive løsninger, og avveie behovet for energi mot konsekvensene utbygginger har for miljø og lokalsamfunn.
Klima- og miljøutfordringen
Den globale velstandsøkningen og befolkningsveksten legger et hardt press på globale naturressurser, med global oppvarming
som en særlig stor utfordring. I løpet av de siste 50 årene har verdens befolkning blitt mer enn fordoblet til sju milliarder. Det forventes en vekst på ytterligere to milliarder mennesker de neste 30 årene.
Den siste rapporten om verdens miljøtilstand fra FNs miljøprogram UNEP, viser at det har vært betydelig fremgang på bare fire av 90 miljømål verden har satt seg. På flere områder har det vært lite fremgang eller negativ utvikling. Dette gjelder blant annet klimaendring, ferskvannsressurser, fiskebestand i havet, tilgang til mat, forørkning, tørke og truede økosystemer.
De negative ringvirkningene er ujevnt fordelt: Klimaprognoser viser at det er de fattigste landene som vil oppleve de største konsekvensene av klimaendringene i form av blant annet tørke, kraftige nedbørsmengder, flom og økt havnivå. Disse landene er dårlig rustet til å tåle disse endringene.
Fattigdom kan også innebære en trussel mot miljøet. Bruk av naturressurser som kan være nødvendig for overlevelse, kan på litt lengre sikt føre til avskoging, landforringelse og bruk av forurensende energikilder. Disse utfordringene stiller nye krav til utviklingsprosessen i fattige land, og har bidratt til endringer i utviklingspolitiske prioriteringer. En av de store endringene i norsk utviklingspolitikk de siste årene er knyttet til tiltak for å redusere avskoging, økt tilgang til ren energi og tiltak for å øke tilpasningsevnen til klimaendringer, blant annet gjennom mer klimarobust matproduksjon.
De rikeste landene slipper ut klart mest klimagasser per person, og har hatt en utslippsintensiv utvikling fram til i dag.
Lav- og mellominntektsland mener at de ikke skal betale for de rike landenes historiske utslipp gjennom å velge dyrere, klimavennlige alternativer. De første diskusjonene om bærekraftig utvikling skapte forventninger om at utviklingsland skulle utvikle seg uten å forårsake miljøødeleggelser. Denne forventningen har i noen grad vedvart, og har resultert i en tillitskrise mellom fattige og rike land, særlig fordi landene som historisk har ansvaret for miljøproblemene har fortsatt å øke forbruket sitt.
Tillitskrisen er en av hovedårsakene til at arbeidet med nye, globale avtaler for å løse de økende miljø- og klimautfordringene står i stampe. Samtidig er det slik at de folkerike, fremvoksende økonomiene står for en stadig større del av globale utslipp. Hvis den nåværende trenden fortsetter kommer verdens totale klimagassutslipp til å øke betraktelig frem mot 2050 selv om samtlige OECD-land skulle kutte sine utslipp helt.
De fremvoksende økonomiene må også redusere sine utslipp. Det er derfor viktig å finne løsninger som både begrenser klimagassutslipp og skaper muligheter for fortsatt økonomisk utvikling. Ifølge beregninger kan reduksjon i avskoging, energieffektivisering og overgang til renere former for energiproduksjon utgjøre en stor andel av utviklingslands potensielle bidrag til reduksjon i klimagassutslipp frem mot 2030.
Globale løsninger er nødvendig
Globale fattigdoms- og miljøutfordringer kan ikke Norge løse alene. Endrede globale rammebetingelser, med finanskrise, klimaendringer og ny politisk dynamikk, stiller økte krav til løsninger som alle land kan enes om. Dette får betydning for norsk bistand i årene som kommer. Norge arbeider gjennom multilaterale organisasjoner for å finne globale kjøreregler. I tillegg brukes mye norske bistandspenger på multilaterale organisasjoners globale strategier for bærekraftig reduksjon av fattigdom. Slike initiativer gir ofte bedre resultater enn Norge kan oppnå alene.
Bistandsoverføringer er bare en liten del av de totale pengestrømmene til utviklingsland. Bistanden må brukes på en måte som skaper positive økonomiske og sosiale ringvirkninger. Utviklingslandene selv har ansvar for å legge grunnlaget for bærekraftig utvikling. De må gjennomføre politiske og institusjonelle reformer og legge til rette for økte kommersielle investeringer.
Bistand til bedre naturressursforvaltning kan være effektivt for å støtte slike prosesser og utløse større utviklingseffekter.