Forbedret skattesystem har gitt økte inntekter til staten

Skattesamarbeid med blant andre Norge har ført til reformer som gir Zambia større inntekter fra gruvesektoren.

Bakgrunn: Inntekter fra Zambias kobberressurser gikk ut av landet

Hvor mye:

Norge har totalt brukt om lag 20,4 millioner kroner på skattesamarbeidet. Dette inkluderer støtte til det zambiske finansdepartementet, implementeringen av EITI (se under) i Zambia, og et omfattende institusjonssamarbeid mellom det norske og det zambiske skattedirektoratet for å bygge kapasitet innen gruveskatt.

Zambia har vært den største produsenten og eksportøren av kobber i Afrika helt siden 1940-tallet, og er også en betydelig aktør på verdensmarkedet. Etter privatiseringen av kobbergruvene i landet mot slutten av 1990-tallet, har produksjonen blitt mer enn tredoblet. Siden 2003 har det også vært en radikal prisutvikling, slik at verdien av kobbereksporten økte fra 350 millioner USD i 1999 til 8400 millioner USD i 2011.

Det var enighet om at en andel av denne økningen i eksportverdien burde tilfalle de nye internasjonale investorene. Når kobberprisen fortsatte å øke dramatisk ble det også åpenbart at de avtalene som ble inngått med gruveselskapene under privatiseringen ikke i tilstrekkelig grad ivaretok den zambiske statens interesser.

Extractive Industries Transparency Initiatve, EITI

EITI er et globalt initiativ for å ansvarliggjøre myndigheter gjennom å kreve åpenhet om inntekter fra naturressurser.Land som ønsker å delta i EITI, blir først EITI-kandidater.

Et EITI-kandidatur innebærer visse forpliktelser. Myndighetene forplikter seg til å offentliggjøre inntekter de mottar fra selskaper som utvinner naturressurser i landet og det kreves at selskapene offentliggjør sine betalinger til myndighetene. En uavhengig administrator sammenholder informasjonen fra myndigheter og selskaper, og prøver å forklare eventuelle avvik. En EITI-kandidat må også utarbeide en arbeidsplan, som diskuteres og vedtas av en gruppe der både myndigheter, selskaper og sivilt samfunn deltar.

Etter å ha blitt EITI-kandidat har landet 2 ½ år på seg til å bli godkjent som EITI-land. Dette innebærer en uavhengig vurdering av hvordan landet gjennomfører EITI- kravene, og hvilke tiltak som bør iverksettes for å oppnå bedre og raskere framgang. Land må gjennom en vurdering minst hvert femte år for å beholde sin EITI-status. Per september 2012 oppfyller 14 land EITI-kravene, mens 22 land er EITI-kandidater.

EITI, som har et styre bestående av representanter for myndigheter, selskaper og sivilt samfunn, ble etablert i 2003. Norge har støttet EITI fra starten, og det internasjonale sekretariatet har holdt til i Oslo siden 2007. Norge ble EITI-godkjent i 2011.

Les mer på eiti.org

I perioden etter privatiseringen tilfalt kun én til fem prosent av eksportverdien av kobber staten. Til sammenlikning hadde staten i Botswana i samme tidsperiode sikret seg 70-75 prosent av eksportverdien av diamanter via inntekter fra direkte eierskap og skatt. Fra 1998 til 2007 utgjorde kobbereksporten 19,8 prosent av Zambias brutto nasjonalprodukt, mens statens inntekter fra kobber var 1,6 prosent av totale skatteinntekter i Zambia.

Kobber er en ikke-fornybar ressurs. Utvinning er å omdanne en nasjonal kapital som finnes under jorden til statlige inntekter. Når en så liten andel tilfaller staten Zambia fører kobberutvinningen til en reduksjon i den nasjonale formuen.

I Zambia har den norske ambassaden fra 2007 jobbet med myndighetene for å bygge kapasitet innen effektiv forvaltning av utvinningsindustrien. Dette inkluderer blant annet å bidra til en ny modell for gruveskatt, analyse av skatteregimet, forhandlinger av kontrakter, åpenhet og skatterevisjon.

Resultater: 200 millioner USD mer i året i statlige inntekter

Støtten til skattemyndighetene ledet til at Zambia i 2008 valgte å annullere de daværende avtalene med gruveselskapene og innføre et nytt skatteregime. Noen avgjørende detaljer i dette regimet ble reversert i 2009, blant annet skatten som sikret staten økte inntekter hvis kobberprisene steg til over det dobbelte av det gjennomsnittlige kostnadsnivået.

Resultatet er likevel at Zambia i dag har ett skatteregime som gjelder for alle selskapene som er aktive i landet. Hovedforskjellen fra før 2008 er at reglene er like for alle, og ikke er gjenstand for individuelle forhandlinger med gruvene. De nye reglene innebærer økte skatteinntekter fra nye investeringer og produksjon.

Etter endringene i skatteregimet steg statens inntekter fra kobber til om lag elleve prosent av Zambias totale skatteinntekter. Dette skyldtes at verdien av kobbereksporten økte, og endringene i skatteregimet. Staten fikk minst 200 millioner USD mer per år i inntekter etter at statens avgift for rettighetene til utvinning (royalty) ble satt opp fra 0,6 til 3,0 prosent av brutto salgsverdi. Fra 2012 er denne avgiften hevet ytterligere til 6,0 prosent.

For 2011 har det internasjonale pengefondet (IMF) beregnet at ca. 450 millioner USD av total gruvebeskatning var innbetaling av restskatt fra 2008. Dette innebærer at det ikke er sannsynlig med en stor økning av den totale gruveskatten i 2012 sammenliknet med 2011.

Det er potensial for å øke statens andel av inntektene betydelig mer hvis noen av tiltakene som ble reversert i 2009 blir gjeninnført og myndighetene i Zambia i tillegg fortsetter å prioritere skatterevisjon. Tre revisjoner ble gjennomført i 2009 og 2010, og viste at myndighetene bør kunne kreve inn betydelig mer i skatt hvis inntekts- og kostnadsgrunnlaget verifiseres og skattevurderingen håndheves effektivt. Zambia skal i tillegg øke kontrollen med eksport og internhandel slik at de lettere kan sjekke om informasjonen selskapene oppgir om omsetningen er korrekt.

Lærdommer: Rådgivning må være fleksibel og basert på gode relasjoner med myndighetene

Norske erfaringer har vært utgangspunkt for rådgivningen som er tilbudt. Rådgivningen har vært tilgjengelig på kort varsel, og har vært basert på detaljert sakkunnskap og gode kontakter med myndighetene. Rådgivingen har også vært tilpasset lokale forhold. Det har også vært avgjørende at Norge har akseptert konfidensialitet i møtene mellom uavhengig ekspertise og myndighetene.

Det har også vært viktig at Norge har kunnet påvirke det internasjonale pengefondet, Verdensbanken og EU i ivaretakelsen av Zambias interesser når det gjelder skatt, naturressurser og statens rolle. Grunnlaget skattesamarbeid legger for å øke en stats inntekter overstiger de fleste former for annen bistandsvirksomhet, og kan være en viktig faktor for å gjøre land uavhengige av bistand.

Kobberutgraving i Kansanshigruvene. Zambia er den største produsenten av kobber i Afrika.
Foto: Jan Speed
Publisert 10.12.2012
Sist oppdatert 16.02.2015