Budsjettstøtte bidro ikke til færre fattige

Budsjettstøtte til Tanzania og Mosambik har bidratt til økt åpenhet og ansvarliggjøring og økt økonomisk vekst. Pengene har økt tilgangen til offentlige tjenester, særlig innen utdanning. Men den har ikke bidratt til å redusere andelen som lever under fattigdomsgrensen.

Det er konklusjonene i to store evalueringer av budsjettstøtten i Tanzania og Mosambik.

Hvorfor: Behov for bedre bistandskoordinering

Bistanden har vært karakterisert av mange små prosjekter som krevde mye forvaltning av både giverne og av myndighetene.

Budsjettstøtten skulle samle mange små prosjekter i et stort program og gi bedre koordinering av giverne og øke effektiviteten i bistanden. Med den internasjonale diskusjonen om betydningen av bærekraft, nasjonalt eierskap og konsultasjon i bistanden, ble det også tydeligere at nasjonale beslutningstakere måtte komme inn i prosessene om hvordan bistandsmidlene skulle brukes.

Det ble også sett som viktig å støtte opp om bruken av samarbeidslandenes egne forvaltningssystemer for å sikre bærekraft. Bredere styresetthensyn som anti-korrupsjon, åpenhet, ansvarliggjøring, demokrati og overholdelse av menneskerettigheter ble lagt til grunn for budsjettstøtten, og var viktige elementer i dialogen som giverne hadde med myndighetene.

Hva: Demokratisk forankring og utvikling for alle

Hvor mye:

Samlet budsjettstøtte fra alle giverne i perioden 2005 til 2012 var på 30 milliarder kroner i Tanzania og 20 milliarder kroner i Mosambik. Det norske bidraget var på 1,9 milliarder kroner til Tanzania og 1,13 milliarder kroner til Mosambik. Det norske bidraget utgjorde omtrent seks prosent av det samlede beløpet i begge landene. Budsjettstøtten bidro til en dobling av budsjettet til de prioriterte sektorene i Tanzania og en firedobling i Mosambik.

Til sammen 14 givere deltok i arbeidet i Tanzania og 19 i Mosambik. Verdensbanken, EU og Storbritannia har vært de tre største giverne i begge landene. Norge har vært blant de mellomstore. Budsjettstøtten var gjennomsnittlig på 100 kroner per innbygger i året i begge landene.

Gjennom å bidra til å finansiere statsbudsjettet, skulle budsjettstøtten forankres i parlamentets beslutningsprosesser. Ved å øke størrelsen på statsbudsjettet, var målet å bedre tilgangen til offentlige tjenester som helse og utdanning på en bærekraftig måte så alle landets innbyggere kunne ta del i utviklingen. Det var en klar demokrati- og rettighetsagenda.

Det var viktig at budsjettstøtten skulle bidra til å bygge opp varige systemer og gi resultater som ville være der også etter at budsjettstøtten var avsluttet. Nasjonale planer for fattigdomsreduksjon skulle gi prioriteringer for hvordan midlene skulle brukes.

Disse planene skulle utvikles som resultat av nasjonale demokratiske politiske prosesser med brede konsultasjoner med sivilt samfunn og befolkningen. Dette skulle igjen styrke det nasjonale eierskapet til utviklingsprogrammet, slik at det ville bli ført videre også etter utfasing av budsjettstøtten. Dermed skulle dette styrke bærekraften i resultatene.

Fattigdomsreduksjon – målt gjennom reduksjon i andelen av befolkningen som levde under den økonomiske fattigdomsgrensen – var det overordnete målet. Det var også mål om å nå bredere sosiale og økonomiske rettigheter, som utrykt i tusenårsmålene om utdanning, helse og så videre.

Tusenårsmålene var satt på nasjonalt nivå og dette var en viktig endring. For eksempel var det andelen av alle barn som begynte på skolen som ble målt, ikke om et enkelt skoleprosjekt nådde noen tusen barn. Alt annet enn utdanning for alle var ikke gode nok resultater.

Resultater: Flere barn i skolen, men ikke færre fattige

I Mosambik ble andelen av seksåringer som begynte på skolen doblet fra 2005 til 2012, blant annet som følge av budsjettstøtte fra utlandet.
Foto: Ken Opprann

EU-kommisjonens evalueringer av budsjettstøtten til Tanzania og Mosambik i perioden 2005-2012 viste mye sammenfall i resultatene i de to landene. Økonomisk styresett – altså selve grunnlaget for å drive offentlig sektor – har blitt styrket i begge land. Særskilt har forbedringen i parlamentenes deltagelse i budsjettprosessen bidratt til økt åpenhet og ansvarliggjøring. Sivilt samfunn har også styrket sin deltagelse i budsjettdiskusjonen.

I Tanzania fikk budsjettstøtten sammen med støtteprosjekter fart på anti-korrupsjonsarbeidet, noe som viste seg i en betydelig økning i antall gjennomførte korrupsjonsrettsaker, fra 218 i 2005 til 587 i 2010. I Mosambik fant evalueringen at den økte dialogen rundt anti-korrupsjon styrket oppfølgingen av den nasjonale anti-korrupsjonsstrategien.

Evalueringene fant at budsjettstøtten ga en god plattform for dialog med myndighetene om godt styresett og menneskerettigheter, men at den har blitt svekket de siste årene. Samtidig uttrykte giverne ofte at de ikke var fornøyd med dialogen. Evalueringene viser til at partene ikke klarte å utnytte hele potensialet for dialog om utviklingspolitikk og godt styresett.

Antall barn som begynner på skolen økte betydelig i begge land, men det er store utfordringene når det gjelder læring og kvalitet i skolen. Tanzania har nesten full grunnskoledekning og nesten like mange jenter som gutter begynner på skolen.

I Mosambik begynte 36 prosent av seksåringene på skolen i 2005 og dette økte opp til 72 prosent i 2012. Fire prosent flere gutter begynner på skolen enn jenter. I begge landene økte budsjettene for utdanningssektoren betydelig. Statistisk analyse viser at den økte innsatsen på å bygge skoler og utdanne flere lærere har bidratt til at flere barn fullfører grunnskolen i Mosambik.

Analysene viser en positiv sammenheng mellom budsjettstøtten og bedre resultater innen utdanning for Tanzania på nasjonalt nivå. Samtidig var det ikke slik at økte ressurser til en enkelt skole umiddelbart kunne måles i bedre resultater.

Det har også vært en positiv utvikling innen helsesektoren i begge landene. Her er det imidlertid vanskeligere å tilskrive resultatene til budsjettstøtten, fordi det er så mange forskjellige partnere som gir støtte til helsesektoren og ofte utenom statsbudsjettet. En svak, men positiv sammenheng mellom budsjettstøtten og helseresultatene ble funnet for Tanzania.

Siden budsjettstøtten finansierer offentlig innsats i bred forstand over flere år er det også relevant å se på utviklingen i FNs Human Development Index. Både Tanzania og Mosambik har forbedret poengsummene på indeksen i løpet av perioden. Mosambik ble selvstendig 20 år etter Tanzania og gjennomgikk en ødeleggende borgerkrig. Dette kan forklare noe av forskjellen i nivå mellom Mosambik og Tanzania.

Budsjettstøtten har bidratt til økt økonomisk vekst i begge landene. For det første fordi budsjettstøtten støtter opp om bedre makroøkonomisk stabilitet, som igjen er viktig for økonomisk vekst. For det andre fordi budsjettstøtten har gjort det mulig å øke innsatsen til offentlig sektor uten at staten måtte ta opp mer innenlandske lån. Dette ga bedre kredittilgang for privat sektor som dermed fikk mulighet til å investere mer.

Myndighetene har plikt til å mobilisere ressurser for å innfri menneskerettighetene. God økonomisk vekst kan gi mer rom for dette, men da må ikke budsjettstøtten erstatte statlige inntekter. Det viser seg at i begge landene har skatteinngangen økt betydelig i løpet av perioden, og aller mest i Mosambik

Budsjettstøtten har ikke bidratt til å redusere andelen av befolkningen som lever under den nasjonale fattigdomsgrensen i de to landene. Den gode økonomiske veksten i begge landene kom i sektorer som ikke sysselsetter så mange, eller fra storskala jordbruk. De fattige i byene fikk ikke bedre tilgang til arbeid, og de mange småskala- og selvbergingsbøndene hadde ikke opplevd økning i sin produktivitet og markedstilgang, og tjente derfor ikke mer.

Begge evalueringene konkluderer med at både giverne og myndighetene hadde for lite fokus på hvordan legge til rette for tiltak for offentlig politikk som støtter jobbskaping og produktivitetsøkning i jordbruket.

For begge landene konkluderte evalueringene med at budsjettstøtten hadde vært en effektiv kanal for bistand, og mer effektiv enn støtte til sektorprogram eller konkrete prosjekter. Samtidig var det en lang rekke med anbefalinger om hvordan budsjettstøtten bør forbedres. Det vil være en krevende oppgave å følge opp alle anbefalingene for både myndighetene og giverne. I begge landene finansierer budsjettstøtten en stadig mindre andel av statsbudsjettet.

Budsjettstøtte er bistandsmidler som går direkte til finansieringen av statsbudsjettet

Formålet er å hjelpe landet til å nå sine nasjonale utviklingsmål. Budsjettstøtte blir forvaltet av myndighetene selv gjennom deres egne finansforvaltningssystemer. Egne systemer for dialog med giverne etableres vanligvis i tillegg. Evalueringer av budsjettstøtte i andre land funnet liknende resultater som for Mosambik og Tanzania.

Publisert 20.10.2014
Sist oppdatert 16.02.2015