Riksrevisjoner avdekker uregelmessigheter

Statlige riksrevisjoner avslørte uregelmessigheter i Utdanningsdepartementet i Zambia og ved statsministerens kontor i Uganda. Til sammen har myndighetene i de to landene måttet tilbakebetale 30 millioner kroner til Norge etter avsløringene.
Uganda har funnet olje. Det er Riksrevisjonens oppgave å sørge for at inntektene går dit de skal og skaper utvikling. I ryggen har de den norske riksrevisjonen.

Riksrevisjonene i Zambia og Uganda har utviklet seg til selvstendige og uavhengige institusjoner med kompetanse og tillit som parlamentenes kontrollorgan.

Hvorfor: Svake riksrevisjoner med lite gjennomslag

Noel Mbabazi og Linda Nalubanga fra Riksrevisjonen i Uganda besøker lokale bønder som leverer grønnsaker til oljeselskaper som driver leterboring.
Foto: Eva Bratholm

I de fleste land Norge har utviklingssamarbeid med, har riksrevisjonene vært svake. Utfordringene har vært manglende uavhengighet til utøvende myndighet, manglende bevilgninger til institusjonen, og lav kompetanse og kapasitet til kontroll og rapportering.

Riksrevisjonene har derfor i liten grad hatt mulighet til å gjennomgå statsregnskapene for å avdekke økonomiske uregelmessigheter, og å kontrollere om parlamentsvedtak om offentlige bruk av midler er fulgt opp.

Da norsk samarbeid med riksrevisjonen i Zambia startet opp, var det svak kvalitet og lite omfang av revisjon av forvaltningen. Det
var flere års forsinkelser med revisjonsrapporter, og revisjonsmerknader ble i liten grad fulgt opp.

Målene med samarbeidet har vært å forbedre revisjonsmetodene og kompetansen, øke revisjonskapasiteten og forbedre rapporteringen.

I Uganda hadde riksrevisjonen flere svakheter selv om de fleste enhetene i sentraladministrasjonen ble revidert. Institusjonen hadde liten uavhengighet i budsjett- og ansettelsessaker, og det var en svak oppfølging av revisjonsmerknader hos utøvende myndigheter.

Hva: Bedre riksrevisjoner og åpenhet kan ansvarliggjøre myndighetene

Hvor mye:

Norge har de siste 15 årene støttet kapasitetsutvikling av riksrevisjonen i Zambia med penger og et langsiktig institusjonssamarbeid med den norske riksrevisjonen. Støtten til riksrevisjonen i Zambia har vært i samarbeid med Nederland. Norges bidrag har vært nær ti millioner kroner per år. Norsk riksrevisjon har bidratt med faglig rådgivning og utplassering av rådgivere.

I Uganda har Norge siden 2007 gitt støtte til riksrevisjonen som en del av et bredt finansforvaltningsprogram. Støtten fra Norge har de siste årene vært på om lag fem millioner kroner per år. Den norske riksrevisjonen har nylig også inngått et institusjonssamarbeid om revisjon av petroleumssektoren.

Riksrevisjonen har en viktig rolle i å bidra til at fellesskapets midler blir forvaltet slik parlamentet har bestemt. Riksrevisjonen bidrar til myndiggjøring av parlamentet som kontrollorgan overfor regjeringen. Dette er viktig for maktfordelingen og maktbalansen i et demokrati.

Gjennom kontroll og veiledning bidrar riksrevisjonen til at offentlige aktører tar mer ansvar for sine oppgaver, forebygger korrupsjon og blir mer effektive.

Riksrevisjonen bidrar også til kunnskap om hva som virker og ikke virker. Dette er viktig for samfunnsdebatten,
samfunnets evne til å lære og gjøre forbedringer, og å treffe fornuftige beslutninger.

At media og aktører i det sivile samfunnet benytter revisjonsrapportene kan føre til bedre bruk av statens ressurser. Slike aktørers bruk av riksrevisjonens rapporter kan være særlig effektfulle i land hvor parlamentene har begrenset gjennomslagskraft, og noen riksrevisjoner bruker samarbeidet med disse aktørene bevisst.

Resultater: Avdekker økonomiske misligheter

Riksrevisjonene i Zambia og Uganda har de siste 10-15 årene økt revisjonskapasiteten og rapporteringen til parlamentet slik at institusjonene er blitt blant de beste i regionen.

I målinger av riksrevisjonsfunksjonen i rapporter fra Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), får Zambia og Uganda nå skår B. De fleste andre landene i regionen har lavere skår.

Zambia hadde en markert forbedring i første halvdel av 2000-tallet, mens Uganda klatret fra C til B i 2012. Begge landene har innført internasjonale revisjonsstandarder. De årlige revisjonsrapportene til parlamentet blir nå oversendt innen fristene i henhold til lovkrav.

I Zambia gjennomføres regelmessig revisjon av forvaltningen for hoveddelen av de offentlige utgiftene, mot bare 20-30 prosent før 2003.

I Uganda har det siden 2007 vært et mål i reformprogrammet å øke riksrevisjonens uavhengighet fra presidenten og regjeringen. Riksrevisoren i Uganda fikk større uavhengighet til å gjennomføre revisjon av forvaltningen, disponering av eget budsjett og ansettelser i institusjonen gjennom en ny lov i 2008.

Midler fra programmet har bidratt til å øke riksrevisjonens kapasitet, gjennom utvidet kontorkapasitet, mer utstyr, og publisering av revisjonsrapporter. Institusjonen reviderer nå alle offentlige virksomheter.

Samtidig er det gitt støtte til parlamentets behandling av revisjonsrapporter slik at denne er mer à jour og parlamentet er mer ansvarliggjort i deres kontrollfunksjon. Programmet har også gitt støtte til å gjennomføre en spesialrevisjon av lønnsutbetalinger. Revisjonen av lønnssystemene førte til innsparinger ved at personell som feilaktig sto på lønningslistene ble fjernet.

Den zambiske riksrevisjonen iverksatte en gransking av pengebruken i utdanningssektoren og konkluderte i 2012 med at det var ubrukte midler og udokumenterte utgifter på rundt 26 millioner kroner. En del av pengene var knyttet til norsk støtte, og Norge fikk tilbakebetalt 6,8 millioner kroner.

Tilsvarende skjedde i Uganda da riksrevisoren utarbeidet en revisjonsrapport i 2012 der det gikk frem at 80 millioner kroner var misbrukt ved statsministerens kontor. Pengene, som delvis var norsk bistand, skulle vært benyttet til å gjennoppbygge de krigsrammede områdene nord i landet. Norge fikk tilbakebetalt 23 millioner kroner som følge av disse avsløringene.

Avdekking av udokumenterte utgifter og myndighetenes oppfølging hadde sannsynligvis ikke funnet sted hvis ikke riksrevisjonene i landene over tid hadde fått styrket sin kapasitet og stilling overfor utøvende myndighet.

Den norske bistanden og kompetanseoverføringen har bidratt til forbedringene i de to riksrevisjonene. Institusjonene har blitt mer velfungerende, og regjeringen blir i større grad stilt til ansvar.

Riksrevisjonene i Zambia og Uganda har de siste årene deltatt i kapasitetsutvikling av andre riksrevisjoner i det sentrale og sørlige Afrika. Mye av dette arbeidet har vært organisert av riksrevisjonenes internasjonale organisasjon, INTOSAI, som Norge gir støtte til.

Indikasjon på fremgang i offentlige finansforvaltning

Systemer for forvaltning av offentlige inntekter og utgifter er sentralt for velfungerende demokratier. Norge støtter reformer og kapasitetsutvikling i ulike områder av offentlig finansforvaltning, inkludert skatteadministrasjon og riksrevisjoner i Uganda, Nepal, Tanzania, Mosambik, Zambia, Malawi og Somalia.

Innen offentlig finansforvaltning har Norge støttet utvikling av et internasjonalt omforent rammeverk for resultatmåling til anvendelse i partnerlandene. Dette rammeverket kalles Public Expenditure and Financial Accontability (PEFA), og ble lansert i 2005. Siden 2005 er det gjennomført analyser med dette rammeverket i 140 land. I en del av disse landene er det også gjennomført PEFA-analyser flere ganger slik at en kan måle utvikling over tid.

Forbedringer av offentlige finansforvaltningssystemer krever langsiktighet. Analysen vist i figuren indikerer en viss fremgang på flere områder, blant annet mer åpenhet om bruk av offentlige midler, bedre kontrollsystemer og bedre inntektsinnkreving. Parlamenter og riksrevisjoner var av de områdene med lavest skår i 2005, men har hatt forbedring de siste årene. Figuren viser at det ikke er vesentlige forbedringer i giveres bruk av myndighetenes systemer.

Myndighetene i en rekke land anvender disse analysene og resultatindikatorene i utforming av reformprogrammer og måling av resultater. Et eksempel kan være at en regjering bør oversende forslag til statsbudsjett til parlamentet i god tid før budsjettåret starter for å muliggjøre en reell behandling, i samsvar med god praksis internasjonalt og som målt gjennom PEFA. Norge har de siste årene også støttet utvikling av mer detaljerte resultatrammeverk innen enkeltområder av offentlige finansforvaltning, blant annet skatteadministrasjon, riksrevisjoner og forvaltning av offentlig gjeld, som alle er inspirert av metodikken i PEFA-rammeverket.

figur
Publisert 10.11.2014
Sist oppdatert 16.02.2015