Fattigdom, økonomisk vekst og ulikhet: Hvilke sammenhenger kan det være?

Økonomisk vekst har vært den viktigste faktoren bak reduksjonen i fattigdom i verden. I flere av landene som har oppnådd betydelig reduksjon i fattigdommen, har ulikheten økt. Er økt ulikhet en nødvendig del av en dynamisk utviklingsprosess, der veksten skjer i ulik takt i ulike deler av økonomien? Eller er stor økonomisk ulikhet først og fremst et symptom på skjeve maktforhold og mangler i det politiske og økonomiske systemet som bremser en gunstig utvikling?

Fattigdom, vekst og ulikhet i Uganda

La oss starte med noen nøkkeltall fra Uganda. I 1992 var det gjennomsnittlige forbruket per innbygger 1,0 dollar om dagen. Det vil si at det gjennomsnittlige forbruket lå under den internasjonale grensen for ekstrem fattigdom som er 1,25 dollar om dagen. I lys av det er det ikke overraskende at andelen av befolkningen under denne grensen var høy; 70 %. Med helt lik fordeling av samlet forbruk ville alle ha et forbruk på 1,0 dollar per dag. De aller fattigste ville blitt mindre fattige, men andelen under grensen for ekstrem fattigdom ville økt til 100 %. Tallene illustrerer således hva som menes når det sies at økonomisk vekst er en nødvendig betingelse for å bekjempe fattigdommen i de fattigste landene.
I perioden 1992 - 2002/03 økte forbruket per innbygger med vel 4 % per år, noe som samlet gir en vekst på knapt 50 % over hele perioden. En vekst på 50 % kan høres mye ut, men betydde for en gjennomsnittlig Ugander en halv dollar ekstra å rutte med per dag. Tallet illustrerer hva som menes med at høy og langvarig økonomisk vekst er nødvendig for de fattigste landene.

Mer detaljert statistikk viser at de 90 % fattigste hadde en forbruksvekst på rundt 40 % i perioden, eller om lag 10 prosentenheter lavere enn gjennomsnittet. Veksten i Uganda var således noe skjevt fordelt, men bidro til redusert fattigdom. Andelen under grensen på 1,25 dollar om dagen falt fra 70 % i 1992 til 57 % i 2002/03. For de lengst under fattigdomsgrensen økte også forbruket, men ikke nok til å få dem over grensen.

Siden gjennomsnittlig forbruk i 2003 var 1,5 dollar, kunne Uganda rent hypotetisk ha omfordelt bort den ekstreme fattigdommen ved å skattlegge de over grensen og overført penger til de under. Dette ville vært praktisk umulig. Selv om vi klart kan konkludere med at Uganda ikke kunne omfordelt seg ut av fattigdommen, er det mange viktige spørsmål knyttet til ulikhet og økonomisk vekst. Det er gjort en rekke økonomiske analyser for å finne sammenhenger.

Empirisk forskning gir begrenset veiledning

Et ganske robust forskningsresultat er at land som starter med stor ulikhet tenderer å ha mindre evne til å oppnå høy vekst enn land med liten ulikhet. Et annet og kanskje lite overraskende resultat er at samme økonomiske vekstrate har hatt større effekt på fattigdommen desto mindre ulikhet det er. Disse to tendensene alene gir tilsynelatende sterke argumenter for å drive utjamningspolitikk.

Men merk at disse tendensene ikke sier noe om virkningen av omfordeling på vekst og fattigdom, de sier kun noe om effektene av den gjeldende graden av ulikhet. Historiske erfaringer gir ikke grunnlag for å trekke entydige konklusjoner om dette. Høye vekstrater har historisk både vært kombinert med økende og med fallende ulikhet. Dette skyldes at det ikke er graden av ulikhet som er avgjørende, men hvilke mekanismer som har skapt eller endrer ulikheten. Det forskes mye på hvorfor skandinaviske land har klart å kombinere høy vekst og effektivitet med relativt jevn fordeling. Forskjellene på skandinaviske land og fattige land er imidlertid så store at overføringsverdien av våre systemer er begrenset. Et mer fruktbart utgangspunkt er å forstå hvilke mekanismer som hindrer og fremmer utvikling i utviklingsland.

Dårlig ulikhet

I mange land skyldes mye av ulikhetene at elitene har skaffet seg rikdommen ved ”å dra stigen opp etter seg”. I så fall er det samme bakenforliggende faktor – skjeve maktforhold og svake institusjoner – som hindrer vekst og skaper ulikhet. Dette gjelder ikke bare skillet mellom rik og fattig, det samme gjelder i det små. Der kvinner ikke har rett til å eie jord, bidrar det ikke bare til større ulikhet mellom menn og kvinner, men også til at utviklingen i landbruket hemmes: motivasjonen til innsats og investering dempes kraftig dersom landbrukeren ikke vet om hun selv vil innkassere gevinsten.

I tillegg til ulikhet som skyldes system og maktforhold, er markedene i utviklingsland ofte mangelfulle på tilsvarende vis, de hindrer utvikling og stenger de fattige ute. Et velkjent eksempel på slik markedssvikt er manglende tilgang på kreditt for fattige. Denne skyldes ofte informasjonsmangel på tilbudssiden: kunnskapen om betalingssikkerhet er for svak. Mikrokreditt har mange steder hatt stor suksess i å bøte på dette.

I tillegg til systemsvikt og maktforhold, kan fattigdom i seg selv hindre vekst. De fattigste kan mangle mulighet for å investere, de har mindre rom for å ta risiko, de har ofte svekket helse og mange tar barna ut av skolen fordi familien trenger arbeidskraft eller inntekt. Slik skapes det som har fått navnet ”fattigdomsfeller”; og som alene er et argument for tiltak direkte rettet mot de fattige.

God ulikhet

Men det kan også være betydelige innslag av ulikhet som fremmer eller er tett knyttet til utvikling og vekst. Også markeder som fungerer godt som motor i vekstprosessen kan skape ulikhet. Ulikhet kan skyldes forskjeller i innsats, produktivitet og evnen til å få til innovasjoner. Når afrikanere skaffer seg høyere utdanning og bidrar til økt kvalitet i statlige virksomheter og økt lønnsomhet i private, er det gunstig for utviklingen, samtidig som ulikheten øker. Økt ulikhet kan også skyldes at stordriftsfordeler, spesialisering og investeringer i ny teknologi utnyttes bedre i deler av økonomien.

Disse formene for utvikling fører ofte til at veksten skyter fart, men også til at den blir geografisk og næringsmessig ubalansert. Faren er også til stede for at noen områder og grupper blir varig hengende etter, noe det er mange eksempler på. Om ulikheten er midlertidig og en del av en gunstig utviklingsprosess er sjelden mulig å vite sikkert i forkant.

Landbruk eller industri og tjenesteyting?

De aller fleste fattige lever fortsatt på landsbygda. Dette betyr at en politikk for fattigdomsbekjempelse må bidra til å øke produktiviteten og inntektene i landbruket. Analyser viser også at for en gitt vekst i BNP, er effekten på fattigdommen større desto mer av veksten som skjer i landbruket.

Men relevansen av dette kan lett dras for langt. Det er også slik at intet land har beveget seg fra lavinntektsland til mellominntektsland uten en betydelig grad av urbanisering og vekst i industri og tjenesteyting. Langvarig og høy vekst handler om å differensiere økonomien, en kan ikke i lengden bli rikere av å gjøre mer av det samme. Det trengs økt markedsorientering, handel og spesialisering.

Landbruket må bli mer produktivt, men det må skapes (enda mer?) produktive jobber i andre næringer. Afrikanske byer vokser raskest i verden, men de er likevel små i forhold til befolkningsoverskuddet som presser på fra bygda. Uten en tilstrekkelig prioritering av offentlig infrastruktur og tjenesteyting i byomåder, er faren for at urbanisering betyr voksende slumområder stor.

Sammenlikner vi utviklingen i Uganda med Vietnam - som i større grad har vært en økonomisk utviklingssuksess - er det mange lett synlige forskjeller som utfyller bildet over. Den økonomiske veksten har vært lavere i Uganda enn i Vietnam, men fremfor alt har befolkningsveksten vært høyere og helsetilstanden dårligere. Landbruket i Uganda har i mindre grad utviklet seg til produksjon for markedet, og tendensen til industrialisering og eksportorientering stoppet på et nivå der den fortsatte videre i Vietnam. Dette er imidlertid ikke årsaksforklaringer. Nærmere faktorer som må med i en forklaring kommer en trolig ved å se på institusjonelle forhold. Antakeligvis er det i Uganda større innslag av den typen utviklingshemmende mekanismer vi omtalte under ”dårlig ulikhet” over, og for lite av de gunstige mekanismene vi omtalte under ”god ulikhet”.

Bistand og utviklingspolitikk

Gjennom bistand tar Norge i likhet med andre land ofte mål av seg til å endre slike institusjonelle forhold som hemmer utvikling. Ut fra hva som er formålet med bistand - å overføre økonomiske ressurser og kunnskap slik at mottakerlandets muligheter for å få til utvikling øker - er dette godt begrunnet. Samtidig ligger det her et velkjent dilemma.

Hvis bistand brukes for å påvirke maktforhold og politikk, kan det kollidere med et annet hensyn. Bistand virker best der den er langsiktig og støtter opp under landets egen utviklingsstrategi. Enda mer velkjent er det at bistanden ofte tar direkte stilling til og påvirker hva som bør prioriteres i et land, ved at det meste av bistanden er øremerket bestemte sektorer eller formål. I mange land er det tosifrede antall utviklingsaktører med ulike prioriteringer og virkemidler. Bistand til helse og skole er lett å målrette direkte mot de fattige og fyller et udiskutabelt viktig behov. Men det kan likevel være slik at bedret elektrisitetsforsyning eller veinett er det som vil ha størst effekt på levekårene i et 10-års perspektiv.

Slike dilemmaer er det mange av. Det er neppe noen annen vei til en helhetlig utviklingsstrategi som gjør slike avveiinger på en god måte enn bedre dialog og samarbeid. Myndighetene, givere og internasjonale organisasjoner må arbeide i felleskap. Målet må være å øke forståelsen av hva som fremmer utvikling i det enkelte land, og at hensynet til dette settes i høysetet hos alle parter.