Doktoravhandling om skolereform i Zambia

Doktorgradavhandling om skolereform i Zambia:
"Gi mer oppmerksomhet til kulturelle og sosiale rammebetingelser"

Det er like viktig å rette oppmerksomheten mot de kulturelle og holdningsmessige endringene utdanningsreformer innebærer som de metodiske og tekniske endringene. Konsekvensene reformen har i forhold til kulturelle og sosiale strukturer er forsømt. Dette representerer kanskje de største utfordringene i forhold til å oppnå bærekraftige resultater, skriver seniorrådgiver i Norad Sissel Volan i sin nylig avgitte doktoravhandling om grunnskole-reformen i Zambia.

De siste åra har et omfattende reformprogram for grunnskolen - Basic Education Sub Sector Investment Programme (BESSIP) - blitt satt i gang i Zambia. Samarbeidet med Norge er tett.

Om lag halvparten av Norges bistand til Zambia er lagt inn i programmet.

Sissel Volans doktoravhandling bærer tittelen "Educational reform and change in the South: A matter of restructuring as well as reculturing - experiences from Zambia". Doktorgraden er avlagt ved Universitetet i Southampton.

70 intervjuer
Det er stemmene til dem BESSIP-reformen gjelder som løftes fram i avhandlingen. Gjennom 70 intervjuer med byråkrater, lærere og foreldre på ulike nivåer har Sissel Volan fanget opp deres håp, uro, frustrasjon og seire. Noen har hun intervjuet i to omganger - i 2000 og 2002 - for å registrere eventuelle endringer over tid. I tillegg har hun sittet som observatør på atskillige møter og pløyd seg gjennom masse litteratur og dokumenter. Resultatet er blitt en grundig analyse og kunnskapsbank som kan være et nyttig verktøy i arbeidet med utdanningsreformer i flere land.

Zambia er ett av verdens fattigste land - det ligger som nummer 143 av 162 land på UNDPs liste - med noe over 10 millioner innbyggere. Nær halvparten av befolkningen er i skolealder. Over 80 prosent lever under fattigdomsgrensen. Hiv-aids epidemien har rammet landet hardt. Hver fjerde innbygger er rammet. Gjennomsnittlig levealder er gått ned og ligger på bare 37 år. Det bor 73 etiske grupper i landet, og de representerer sju språk.

Krisetid
Dette landet har lang erfaring med tradisjonelle læreformer der kunnskap gikk fra foreldre til barn. De lærte seg et yrke og kunsten å overleve, men ikke nødvendigvis å lese og skrive. Under kolonitida var det ett skolesystem for hvite og ett for alle andre innbyggere. Da landet ble uavhengig manglet utdanningssystemet både faglig kompetanse og kulturell forankring. Skolene haltet videre etter koloniherrenes modell. Økonomiske nedgangstider gikk ut over så vel kvalitet, skolebygninger som annet skolemateriell. Skolen i Zambia ble bistandsavhengig,

Men erkjennelsen av at utdanning er en nøkkel til utvikling forvitret ikke. Selv om statistikken og annen dokumentasjon var mangelfull, ønsket myndighetene å nå barn med skoletilbud. Budsjettene var lave og hele systemet i krise. Private organisasjoner og NGO-er forsøkte i bidra. Likevel: Den stramme økonomien ga lærerlønninger man knapt kunne leve av, lærerens status i lokalsamfunnene sank og i enkelte klasserom var det kriseløsninger med opp til 90 elever. Mange elever - og der var jentene i flertall - droppet ut av skolen.

I et land der en av fem forventes å dø av aids stiller også det skolene foran kjempeutfordringer. Utdannede lærere dør og kan ikke erstattes i en handvending. Lærerutdanning tar tid. I en periode har det dødd flere lærere enn landet klarte å utdanne. Foreldre dør og barn blir igjen som familieoverhoder.

Inn på utdanningsarenaen i Zambia er det kommet mer enn 20 bilaterale og multilaterale givere. Hver fjerde krone som nå brukes på utdanning i Zambia kommer fra en giver-lomme. Og utdanningsbyråkratene har fått mange de skal forholde seg til.

Midt på 90-tallet tok myndighetene et grep og presenterte et større dokument om utdanningspolitikken - "Educating Our Future". Det var det tredje policy-dokumentet i rekken av forsøk på å få til en utdanningsreform, men målet var det ingen tvil om: Alle skulle ha rett til utdanning. Begreper som desentralisering, likhet, kvalitet og partnerskap ble brukt.

BESSIP blir født

På sluttet av 90-åra ble Basic Education Sub Sector Investment Programme (BESSIP) født. Det rettet seg mot grunnskolen. Givergruppa trengte tid på å samordne seg. Verdensbanken hadde tatt på seg ledertrøya blant giverne uten diskusjon. Etter hvert ble dette dempet ned. Eierskapet til BESSIP var viktig, men i starten var dette bare forankret i en liten ledergruppe i Utdanningsdepartementet. Lærerne og lokalsamfunnene levde i lykkelig uvitenhet om programmet som skulle nå dem. I 1999 satte man i gang med første etappe som hadde en tidshorisont fram til 2003. Halvparten av satsingen - som skal gi alle rett til 9-årig utdanning - skulle Zambia betale selv. BESSIP ble et nytt kapittel i historien om skoleutvikling i Zambia.

BESSIP omfatter hele grunnskole-systemet. Reformen forventet at byråkratene i departementet skulle jobbe på nye måter og at de skulle gi fra seg makt nedover i systemet. Reformen forutsatte bl.a. desentralisering av forvaltning og penger til ny-etablerte skolestyrer på distriktsnivå. I reformen lå det også en forventning om at lokalsamfunnene og skolene skulle bidra aktivt i utviklingsprosessen, men ingen visste riktig hvordan man skulle få til denne mobiliseringen.

Det var ikke gjort over natta. Prosessen ble forsinket. De som skulle sette reformen ut i livet manglet kvalifikasjoner. Det svakeste området var økonomistyring. Motstand mot "moderniseringsprosesser" er heller ikke et ukjent fenomen på norske arbeidsplasser, og byråkrater i Lusaka var skeptiske til å gi fra seg for mange av sine gamle oppgaver. Giverne måtte også gjennom en prosess. De måtte samarbeide og tilpasse seg et felles rammeverk.

Sissel Volan beskriver dette historiske bakgrunnteppet i sin avhandling. Og det var på dette tidspunktet hun selv kom inn på arenaen for å følge reformprosessen og snakke med aktørene. I perioden juni 2000 til april 2002 gjennomførte hun blant annet 70 intervjuer med folk i Kopperbeltet, Sør-provinsen, Utdanningsdepartementet og andre informanter i Lusaka.

Ovenfra og ned
Da Sissel Volan startet sin intervjurunde i 2000 hadde ikke budskapet om BESSIP nådd ned til lærerne og lokalsamfunnet. Mange kjente ikke noe særlig til programmet og ga uttrykk for frustrasjon over nok et giverstyrt program som ble servert dem fra oven.

En lærer sa: "Departementet skulle komme ned på bakken og involvere oss helt fra starten. Det er virkelig sjokkerende, fordi lærerne, som er helt sentrale i reformen, er ikke involvert."

To år etter hadde ting begynt å skje. Skolene hadde fått "BESSIP-grants" slik at de selv kunne kjøpe inn nødvendig utstyr som kladdebøker, blyanter og kritt. I et system preget av stor fattigdom var dette svært kjærkomne midler og det skapte en positiv holdning til programmet, selv om eierskapet ikke var forankret. Det lærerne nå var redde for var at giverne ville trekke seg ut og overlate reformen til en slank departementkasse.

Problemene både for skolene og lærerne hadde bygd seg opp gjennom mange magre år. Lærernes status i lokalsamfunnene var ikke lenger så mye å skryte av. En sa det slik:

"Lærerne har mistet respekt. Det negative aspektet er at vi er blitt redusert til tiggere. Det er en nobel, men fattig profesjon!"

Barn i sentrum
Kritikken mot byråkratene og politikerne var mangeslungen. Lærerne etterlyste brukbare boliger, mindre klasser og mer skolemateriell. De var presentert for en ny undervisningsmetode der barnet skulle stå i sentrum. Men hvordan kunne de sette barnet i sentrum når det var 50 i hver klasse?

Metoden utfordret dype kulturelle tradisjoner. Barnet skulle i fokus. Ørefiker og streng disiplin i forhold hvordan de oppfører seg overfor eldre hørte ikke hjemme i dette konseptet. Familieoverhodet kan selvsagt fortsatt si sitt, men ikke nødvendigvis alltid ha det siste ordet.

Barnas behov kan komme i konflikt med voksnes behov. Så lærerskolene pekte på at hele lokalsamfunnet og foreldrene måtte trekkes med i prosessen.

Det er heller ikke lett å innføre en ny pedagogikk og arbeidskultur over natten. Lærerstudentene som hadde fått opplæring i nye metoder skulle så ha et praksisår i skolen. Der møtte de en virkelighet som var lite støttende for det de hadde lært. Hvis en skal lykkes i å innføre en pedagogikk som bl.a. utfordrer etablerte holdninger og kulturelle mønstre, så nytter det ikke bare å kurse lærere og studenter. Erfaring viser at en må gripe fatt i hele undervisningsmiljøet og de rammebetingelser som skolen fungerer innenfor.

Språk ble et annet tema. All undervisning hadde til nå foregått på engelsk. Burde barn i småskolen få sin første opplæring på eget lokalspråk? Forsøksvirksomhet i Nord-provinsen viste lovende resultat og lokalspråk ble vedtatt innført som undervisningsspråk i første og andre klasse over hele Zambia.

Aids rammer
Hiv-aids epidemien har rammet alle skolene. Da Sissel Volan gjorde sine første intervjuer var temaet fortsatt et tabu noen steder. To år etter var enkelte mer åpne. En lærer sa:

"Hiv-aids situasjonen er verre nå enn for to år siden. I gjennomsnitt dør en lærer hver uke her i Livingstone. Vi integrerer hiv-aids i alle fag. Mange kirke-organisasjoner gir hjemmehjelp. Drama om hiv-aids blir framført på markedene. Fattigdom ligger i bunnen av dette."

Sissel Volan ønsket også å få vite mer om hva foreldrene mente om BESSIP. Overraskende nok brøt det ut en heftig debatt om skolepenger. Med et pennestrøk hadde Departementet i februar 2002 proklamert at det med umiddelbar virkning var forbudt å kreve skolepenger for det enkelte barn. Skolen skulle være gratis. De fleste overså nok at Departementet samtidig sa at foreldre og lokalsamfunn fortsatt måtte bidra til skolens drift, også økonomisk. På grasrotnivå ble det uro. En sa:

"Det er ikke realistisk å tro at vi får alt fra regjeringen - vi vet hva Zambia er - bare lip service."

Utdanningsbyråkrater plassert ute i provinsene og i distriktene forventes å spille en viktig rolle i reformarbeidet. Også i denne gruppa var forvirringen og frustrasjonen i forhold til reformen relativt høy i begynnelsen. De manglet informasjon og oppfølging. Departementet arrangerte møter og seminar for å spre mer kunnskap om reformen. Etter et par år var lyden en annen. En skolesjef på distriktsnivå sa:

"Jeg er mye mer tilfreds med BESSIP nå. Vi ser at mye hender på distriktsnivå og på skolene. Jeg tror distriktspersonellet generelt er fornøyd. Vi er blitt en del av og høster frukter av det som skjer - inntil et spesielt punkt."

Mer fokus på kultur
Fortsatt er det et system som skal fungere - skritt for skritt. Den nye strukturen betyr nye utvalg og organer, nye roller og ny arbeidskultur. Skolering og kunnskap skal erstatte manglende erfaring. Endringsprosessene er vanskelige. De møter motstand i begynnelsen. Men i løpet av BESSIPs første programperiode er likevel retningen blitt klarere. Byråkratene har imidlertid fortsatt vansker med å gi fra seg makt og myndighet og mange av de nyetablerte skolestyrene på distriktsnivå har ikke kompetanse til å ta ansvar for lokale skolebudsjetter. På giversiden har samarbeidet utviklet seg positivt og forholdet mellom givergruppen og utdanningsdepartementet i Lusaka har etter hvert blitt preget av mer åpenhet og større forståelse for mottakers behov. Men noen av giverne er fortsatt utålmodige og forventer håndfaste resultater i løpet av kort tid. En byråkrat sa:

"Giverne forlanger resultater så raskt!"

I slike store reformer må giverne forplikte seg langsiktig.

Kommunikasjon
Ved siden av større innsikt i kulturelle endringsprosesser viser Sissel Volans avhandling at alle aktører i slike prosesser må være mer inkluderende, lytte og invitere til skikkelig deltakelse. Mangel på kommunikasjonsstrategi var en svakhet ved BESSIP, og skapte en følelse av at reformen ble tredd nedover uforberedte mottakere. Det diskuteres i kjølvannet av dette hvordan man kan få til et bedre grep om hvordan stimulere til mer innflytelse nedenfa.

Hva slags utdanning etterlyser foreldre og lærere i Zambia? Overfor Sissel Volan reflekterer noen over den pragmatiske utdanningen landet hadde før koloniherrene kom, da kunnskapene gikk fra generasjon til generasjon. Etter kolonitida fikk utdanningen et akademisk tyngdepunkt, men er det bare den typen kunnskap de fleste barna i Zambia trenger? En sa det slik:

"Utdanning er å forberede folk til framtida - og under forutsetning av at vi har støtte til det - mener jeg at grunnskolen skal være like mye praktisk rettet som akademisk, slik at majoriteten av barna som ikke kommer inn i betalte jobber likevel kan bruke det de har lært til å finne et utkomme ved å bruke de ressursene de har rundt seg - som jord og vann."

Sissel Volans konklusjoner:

• Et reformprogram som BESSIP er mer enn bare en teknisk reform av skolesystemet. I I programmet ligger også målsettingen om en mer dyptpløyende endring av arbeidskultur og holdninger til utviklingsprosesser - hvordan endre en hierarkisk og byråkratisk struktur i retning av mer innflytelse og deltakelse nedenfra.. De kulturelle utfordringene er store og vil ta tid å realisere. Ved siden av å følge opp med informasjon til aktørene om innhold og målsetting i reformen, må det gis rom for aktiv deltakelse der lærere og lokalsamfunn kan definere ønsker og behov i forhold til hvordan deres skole skal utvikle seg..

• Selv om sentrale aktører i Utdanningsdepartementet er villige til å desentralisere makt nedover i systemet er det nødvendig med støtte og aktiv deltakelse fra høyeste politisk nivå gjennom hele reformprosessen. Også giverne må aktivt overvåke prosessen. Skolereformer bør i tillegg knyttes opp mot andre reformprosesser i samfunnet.

• Enkeltmennesker er nøkkelen i en hver reformprosess. Det skjer ingen varig endring dersom folk ikke ønsker forandring. Mennesker må føle at de har en rolle å spille for å bli motivert. Men denne motivasjonen kan lett bli borte dersom fine ord ikke blir fulgt opp av konkret handling tidlig i prosessen.

• I systemer som tradisjonelt har vært preget av en kommandokultur er det viktig å identifisere endringsagenter og andre ressurspersoner som kan bidra til å styrke de ulike aktørenes legitime rolle i reformprosessen.

• Gapet mellom modernitet og tradisjon, mellom by og landsbygd, er ofte stort i fattige utviklingsland. Import av vestlige ideer kan være viktig for moderniseringen, men respekt for lokal kultur må også stå sentralt. Det bør være en del av planleggingen å se på hvordan andres erfaringer kan forankres i den lokale kulturen som en del av gjennomføringen av utdanningsreformen.

• Når nye pedagogiske metoder - som at barnet skal settes i sentrum - skal introduseres, er det viktig å sette fokus på hele utdanningsmiljøet og arbeidskulturen i skolen. I tillegg til å kurse lærerne i nye metoder må det foregå oppfølgingsarbeid rettet mot den enkelte skole. En burde vurdere etablering av støtte-nettverk der skoleledere, lærere og foreldre kan jobbe sammen om felles mål.

• Utdanningsreformer bør inkludere støtte for å styrke mottakers egen kapasitet til å drive utdanningsforskning, slik at forskningsbasert kunnskap utviklet på egne premisser kan legges til grunn for avgjørelser som tas. Utviklingsland trenger å få tilført kunnskap utenfra, men dette bør balanseres opp mot lokal kunnskap og innsikt i egne rammebetingelser.

• Giverne må basere sitt arbeid med sektorreformer på erkjennelsen av at man setter i gang omfattende endringersprosesser. Det er også viktig å huske på den gamle sannheten om at utdanningsreformer og endringer er langsiktige investeringer.