Riktig valutakurspolitikk – hvor viktig for utviklingsland?

Flere lavinntektsland hadde i likhet med rike land et visst rom for å møte krisen med ekspansiv finans- og pengepolitikk; de har opprettholdt offentlig aktivitet til tross for fall i skatteinntekter, og rentene er også holdt nede.

Store svingninger i valutakursen og høy og ujevn inflasjon svekker næringslivet og grunnlaget for langsiktige investeringer. Det globale økonomiske tilbakeslaget har ført til økende handelsunderskudd og mindre tilførsel av kapital til utviklingsland. Mange valutaer har svekket seg mot dollar og andre valutaer, men ikke minst vist større svingninger. Hvordan dette håndteres, kan få stor betydning framover.

Kriser har ulike årsaker – men også fellestrekk

Asia-krisen på slutten av 90-talet ble utløst da det oppstod tvil om verdien av valutaen til Indonesia, Thailand, Malaysia og Sør Korea. Året etter hadde valutaen til Indonesia falt til en fjerdedel av verdien før krisen, og nasjonalproduktet hadde krympet med en sjettedel. Under denne valutakrisen lå det større ubalanser en finner igjen i uttallige kriser gjennom historien, ikke minst dagens dype krise: høy og lånefinansiert vekst.

Foreløpig er det bare moderate tegn til oppsving i inflasjonstakten, og de fleste mener det er større fare for å kutte stimuleringstiltak for raskt enn for sent. Men et viktig spørsmål er likevel i hvilken grad det blir bygget opp ubalanser i form av økt gjeld og likviditet som kan føre til økt inflasjon og svekket vekst på sikt. I utviklingsland er denne faren stor, siden budsjettkutt mest smertefulle og mulighetene for å låne i utlandet begrenset.

Hvor frie kapitalbevegelser?

Integrasjon i verdensøkonomien dreier seg delvis om omfanget av handel med varer og tjenester, delvis om hvor fritt penger, kreditt og andre verdipapirer kan omsettes over landegrenser. Det siste omtales ofte under samlebetegnelsen ”kapitalbevegelser”, og spørsmålet om hvor frie disse bør være er en av de store økonomisk- politiske kontroversene.

Få er uenige i at en viss grad av frihet i kapitalbevegelser er ønskelig for å få handel til å flyte, gi tilgang på kreditt og ikke minst tiltrekke utenlandsinvesteringer med ny teknologi. Men kapitalbevegelser foregår i markeder som delvis styres av usunne økonomiske mekanismer, der kapitalstrømmene styres av kortsiktig gevinstjag og flokkdyrmentalitet kan skape selvoppfyllende profetier; forventning om fall i en kurs fører til panikksalg og realisering av kursfallet.

Erfaringer viser at kapitalbevegelsene ofte svinger i uttakt med hva et land trenger: de tørker ut i nedgangstider og øker i oppgangsider. Dette betyr at de bidrar til å forsterke ustabilitet.

Utfordringen er å regulere bort skadelig atferd uten å ødelegge de gode mulighetene samtidig. Lavinntektsland har flere reguleringer av kapitalbevegelser enn rike land, men det er også store innbyrdes variasjoner. Tanzania har eksempelvis mer reguleringer enn Uganda og Zambia.

Makropolitikkens ”trilemma”

I den makroøkonomiske politikken snakker man om et ”trilemma”. Hvis et land ønsker stabil valutakurs, frihet i rentepolitikken og rimelig frie kapitalbevegelser, kan det i beste fall bare få oppfylt to av disse ønskene samtidig. Hvorfor er det slik? Hvis kapitalbevegelser er tilstrekkelig frie, vil rentenivået i landet påvirke disse bevegelsene.

Desto lavere rentenivå, desto mindre attraktivt blir det for investorer å kjøpe verdipapirer i landets valuta. Lavere etterspørsel etter et lands valuta, fører til at den faller i verdi. Dermed kan ikke sentralbanker styre rentenivå og valutakurs uavhengig, de må velge hvilken av disse to størrelsene som er viktigst.

I rolige tider med rimelig grad av balanse i økonomien trenger ikke dette være noe problem. Men den kanskje viktigste oppgaven til penge- og valutapolitikken er å forebygge og stabilisere kriser. Valutakurspolitikken bør i rimelig grad være robust og bidra til å bygge opp tillit.

Framfor å gi løfter om fast kurs som ikke holdes, er det ofte bedre å senke ambisjonsnivået om styring av valutakursen. Etter Asiakrisen har tendensen gått fra fastkursregimer mot mer fleksible valutakursregimer, også i Afrika.

Valutareserver som tømmes

Historien er spekket med eksempler på at land har søkt å forsvare sin valutakurs, men så måttet gi opp. Store renteøkninger, som styrker valutaen fordi flere kjøper en valuta når det er høyt rentenivå, har ofte vært mellomstasjonen.

Dette taler for at noe rom for svingninger i valutakursen i det lange løp er både riktig og uunngåelig. Et annet argument er at det ikke finnes en valutakurs som er ”riktig”. Tvert i mot er det ofte ønskelig med justeringer, selv om dette er smertefullt.

Et eksempel på et land som lenge har holdt på en helt fast kurs (mot dollar) er Malawi. Malawis økonomi er relativt lite integrert i verdensøkonomien, med liten og ensidig eksport og begrenset kobling til finansmarkeder. De siste par årene har store underskudd i utenriksøkonomien tappet bankene for dollar, og presset på valutakursen har vært formidabelt.

Sentralbanken ga i høst etter, og lot Kwachaen svekke seg. Det er grunn til å forvente en videre svekkelse i 2010; svarebørskursen har tidvis ligget over 30 prosent lavere enn den offisielle kursen. Dette vil bidra til økte priser på varer med høyt importinnhold, og den generelle prisveksten kan øke.

Gjeld i utenlandsk valuta blir dyrere å nedbetale. Men om dette er uheldig og også rammer mange fattige, er spørsmålet hva som er alternativet: mangel på valuta, bedrifter som ikke får tak i vitale importvarer, og køer ved bensinstasjonene. Trolig er noe mer fleksibel kurs bra for Malawi på lang sikt.

Er noen kursregimer bedre enn andre?

Mange land har valgt fri valutakurs, og lar sentralbanken styre mot en lav og stabil inflasjon i stedet. På lang sikt er det stor grad av samsvar her. Stabil inflasjon og valutakurs handler i det lange løp om stabil pengeverdi, som igjen handler mye om langsiktig balanse i offentlige budsjetter. Hvis statlige underskudd finansieres ved opplåning i det innenlandske kredittmarkedet, og sentralbanken står bakerst som en villig utlåner, kan realiteten bli at offentlige utgifter finansieres med seddelpressa. Det gir før eller siden inflasjon og kursfall.

Men spørsmålet om kobling til en fremmed valuta er ikke et enten-eller. Mange lavinntektsland har valgt et kompromiss mellom helt fast og flytende kurs, ved å operere med intervaller kursen kan svinge innenfor. På denne måten kan en i noen grad balansere hensynet til stabil valuta og opprettholde en viss frihet i rentepolitikken.

I en ny empirisk studie av IMF er betydningen av valutakurspolitikk for den makroøkonomiske utviklingen søkt kartlagt . Konklusjonen er at mellomformer mellom fast og flytende kurser er best for et typisk utviklingsland, og at en formell forpliktelse i pengepolitikken i tillegg til faktisk stabilisering er av betydning. Politikken er med andre ord ikke bare avhengig av hva myndighetene faktisk gjør. Samme grad av stabilitet i valutakursen virker best når den er varslet på forhånd.

Høy grad av fasthet i kurspolitikken er best for inflasjon. Både hensynet til økonomiens vekstevne og handlefrihet i finanspolitikken tilsier derimot noe mer rom for fleksibilitet. Vekstevnen svekkes spesielt i tilfeller der valutakursen er overvurdert. Dette er tilfelle i mange land i den nåværende økonomiske situasjon.

Men resultatet reflekterer også at en viss kursfleksibilitet er en forutsetning for velfungerende markeder og utvikling av næringslivet. Hvis valutakursen ikke tillates å endres, kan finmekanikken i økonomien skrante slik Malawi opplever. Næringslivet ønsker stabil valuta, men kan skades enda mer dersom handelen med utlandet stopper opp som følge av valutamangel.

Et nasjonalt valg

Slike erfaringer kan gi holdepunkter for å gjøre politiske valg, samtidig som land er svært forskjellige og må foreta sine egne avveiinger av de dilemmaer en står overfor. Valutakurspolitikk er uansett ikke et abstrakt, makroøkonomisk anliggende, men har helt konkret betydning for den enkelte bedrift sine muligheter til å skaffe innsatsfaktorer, selge sine produkter, skaffe finansiering og ha tilstrekkelig forutsigbare rammebetingelser for langsiktig investering.

Men framfor alt er valutakurspolitikk ikke et isolert politikkområde. Det vesentlige er at finans- og pengepolitikken både er langsiktig og godt tilpasset den økonomiske situasjonen.